Imprese europee e appalti pubblici in Cina

Introduzione

Il 9 giugno 2022 il Parlamento dell’Unione Europea (UE) ha approvato il regolamento 2022/1031 denominato Strumento per gli Appalti Internazionali (IPI – International Procurement Instrument), un provvedimento destinato a migliorare l’accesso di operatori economici, beni e servizi dell’Unione ai mercati degli appalti pubblici e delle concessioni dei paesi terzi, prevedendo la possibilità della Commissione di introdurre misure limitative nell’ambito degli appalti pubblici nei confronti di imprese non comunitarie i cui paesi d’origine non offrano un trattamento similare alle aziende europee per la partecipazione agli appalti pubblici nazionali. L'IPI è già passato al Parlamento e al Consiglio dell’UE e tale strumento sarà attivo dopo 60 giorni in quanto già pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell'UE.

In questo contesto, com’è la situazione delle imprese europee nella Repubblica Popolare Cinese (RPC) con interessi verso gli appalti governativi cinesi? L'IPI è efficace per creare un ambiente di investimento più aperto e paritario?

Retroscena

L'obiettivo finale dell'IPI è aprire i mercati protetti e porre fine a qualsiasi discriminazione nei confronti delle imprese dell'UE in paesi terzi. Infatti, la Commissione dell’UE avrà il potere di determinare se e in che misura le aziende di un paese terzo saranno soggette all’IPI, a seconda dell'entità delle proprie barriere commerciali. Tali misure risultano importanti anche per quei paesi che, come la Cina, non hanno ratificato l'Agreement on Government Procurement (GPA), un accordo stipulato nell'ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) volto ad una reciproca apertura del mercato degli appalti pubblici tra i suoi firmatari.

Applicazione dell’IPI

Il mercato degli appalti pubblici dell'UE è uno dei più grandi e accessibili al mondo. Tuttavia, molti dei principali partner commerciali dell'UE applicano pratiche restrittive nei propri mercati interni che discriminano le imprese europee. A discapito di ciò, l'UE ha sempre aperto i suoi appalti pubblici per una moltitudine di beni e servizi a paesi terzi, poiché la chiusura dei mercati degli appalti minerebbe alla concorrenza e alla trasparenza, aumentando così i costi dei beni e dei servizi pubblici per i contribuenti.

L'ambito di applicazione dell'IPI sarà limitato agli appalti al di sopra di una certa soglia, vale a dire progetti per lavori e concessioni con valore di almeno 15 milioni di euro (ad es. costruzione di strade o ponti) e 5 milioni di euro per beni e servizi. I fornitori dei paesi meno sviluppati o dei paesi in via di sviluppo più vulnerabili non saranno interessati dall'IPI.

Misure IPI

Se esistono barriere agli investimenti nel mercato degli appalti pubblici di un paese terzo da cui ha origine un'offerta, le restrizioni dell’IPI possono essere applicate sotto forma di penale o con una revisione sulla modalità di approvazione dell’offerta, portando in alcuni casi all’esclusione delle offerte provenienti da quel paese in base a determinati criteri.

Le misure sovracitate sono ovviamente una soluzione drastica. Prima di adottare tali azioni restrittive, l'UE si impegnerà in primo luogo ad affrontare la radice del problema avviando indagini in caso di presunte restrizioni per le società dell'UE negli appalti di un determinato paese, avviando consultazioni con il paese interessato sull’apertura del proprio mercato degli appalti. In caso di mancato accordo, l'UE si troverà costretta a limitare l’accesso ai suoi appalti alle società provenienti da tale paese.

Appalti pubblici in Cina

Il governo cinese negli ultimi anni si è impegnato con risultati notevoli nell'istituzione di un sistema di appalti pubblici che fornisca un trattamento equo agli investitori stranieri, in particolare con la legge sugli investimenti esteri del 2020 e i suoi regolamenti di attuazione che adottano il principio di parità di trattamento verso le aziende straniere su tutte le principali aree di investimento. Tuttavia, gli investitori stranieri continuano a riscontrare disparità di trattamento negli appalti pubblici rispetto ai loro concorrenti nazionali.

Il 21% degli intervistati nel sondaggio Business Confidence Survey 2022 della Camera Europea ha riscontrato un trattamento differenziato negli appalti pubblici cinesi e li colloca tra le prime 5 aree di disparità di trattamento per le aziende straniere in Cina.

L'imposizione di requisiti di offerta sleali e irragionevoli, i quali limitano la concorrenza europea sul mercato nazionale, è uno dei principali ostacoli incontrati dalle aziende europee sul mercato.

Infatti, in Cina alcuni governi locali adottano ancora termini o condizioni che potrebbero escludere o limitare la concorrenza straniera nei loro bandi di gara. Inoltre, premi, elogi e valutazioni delle prestazioni sono perlopiù riservati alle istituzioni pubbliche, costituendo un'altra barriera invisibile per i privati. I suddetti fattori hanno portato le aziende a partecipazione straniera a ricevere bassi punteggi nelle attività di gara, lasciandole gravemente svantaggiate e praticamente escluse dal mercato.

Esperienza delle aziende europee negli appalti pubblici in Cina

Le società a partecipazione straniera sono soggette a molteplici vincoli causati da restrizioni di accesso al mercato degli appalti pubblici e da conflitti normativi come quelli previsti dalle leggi sugli appalti pubblici e sulle gare d'appalto (“Government Procurement Law” e “Tender and Bidding Law”).

A ciò si aggiungono gli appalti pubblici centralizzati, una nuova politica cinese sugli appalti pubblici per i dispositivi medici lanciata nel 2019 che ha portato a un'ulteriore distorsione nel mercato degli appalti, aprendo un varco alle aziende cinesi per l’acquisizione di una quota di mercato più ampia e che sta spingendo progressivamente le aziende europee fuori dal mercato cinese. Infatti, nel sondaggio Business Confidence Survey 2022 della Camera Europea, la discriminazione nei confronti delle imprese a partecipazione straniera negli appalti pubblici è stata delineata come uno dei 3 principali ostacoli per le aziende nel settore dei dispositivi medici che investono nel mercato cinese.

Infine, i piccoli e medi produttori europei stanno già facendo fatica ad entrare nel mercato cinese, con processi di appalto irregolari che lo rendono ancor più irragiungibile.

Conclusioni

L'UE ha da tempo sostenuto di voler porre fine alle misure protezionistiche nei mercati internazionali degli appalti pubblici e la messa in piega ufficiale dell'IPI sembra essere un passo nella giusta direzione sia per l'economia dell'UE che per le imprese europee all'estero desiderose di accedere agli appalti pubblici a livello internazionale.

In particolare, all'interno del mercato cinese, la Camera europea cerca di garantire equità ed uguaglianza nelle attività di appalto pubblico con lo sviluppo di un sistema di gestione più ragionevole, trasparente ed imparziale, e con condizioni più paritarie da parte delle autorità locali verso per le aziende private impegnate in appalti pubblici.

Con molta probabilità, L'adozione ufficiale dell'IPI da parte del Consiglio dell'UE rappresenta un nuovo inizio per le aziende europee interessate a progetti in Cina e mercati terzi, rendendo le controparti europee più competitive a livello globale sia nell'innovazione che nella sfera commerciale. Tuttavia, affinché l'IPI abbia un impatto significativo per le aziende europee in Cina, dovremo prima valutare in che misura si pone rimedio alla suddetta disparità di trattamento. Detto questo, le aziende cinesi impegnate negli appalti pubblici nel mercato europeo noteranno sicuramente dei cambiamenti notevoli a cui adattarsi una volta che l'IPI sarà pienamente in vigore.

In poche parole, l'IPI può essere considerato uno strumento utile per promuovere una concorrenza libera e leale, nonché un rimedio alle pratiche protezionistiche mediante l’ausilio di policy e regole di base. Le offerte di aziende non comunitarie appartenenti a paesi con politiche restrittive saranno valutate con maggior controllo, e limitate da sanzioni o misure di esclusione come metodo drastico implementato dall'UE. Inoltre, gli attuali impegni dell'UE, compreso l'accordo sugli appalti pubblici dell'OMC e qualsiasi accordo commerciale bilaterale, non rimarranno interessati da questa iniziativa

L'obiettivo è dunque di impegnarsi ad avvirare consultazioni al fine di un’apertura del mercato e uno sviluppo a lungo termine degli appalti con beni e servizi di alta qualità a livello globale.

A cura di: Avv. Carlo D’Andrea, Vice Presidente della Camera di Commercio dell’Unione Europea in Cina